DIREITO ADMINISTRATIVO – Administração Pública
Prof. Artur Arantes
AULA 4A
SISTEMA REMUNERATÓRIO do SERVIDOR PÚBLICO
APOSENTADORIA[1]
1. INTRODUÇÃO
2. HISTÓRICO
3. REQUISITOS
a) Aposentadoria por invalidez
b) Aposentadoria compulsória
c) Aposentadoria voluntária
d) Aposentadoria especial
4. EC 41/03: PRINCIPAIS MUDANÇAS
a. Revogou o princípio da integralidade
b. Revogou o princípio da paridade
c. Criou o teto de proventos
d. Contribuição dos inativos
5. EC 47/05 (PEC PARALELA): DUAS GRANDES MUDANÇAS
1. Aposentadoria especial do deficiente e da atividade de risco
1.1 – Aposentadoria da Pessoa com Deficiência (LC 142/2013)
1.2 – Aposentadoria Especial (Insalubridade ou Periculosidade)
1.3 – Criou uma (nova) regra de transição
6. JURISPRUDÊNCIA
1. INTRODUÇÃO
Três emendas constitucionais.
RGPS (Regime Geral de Previdência Social):
● Regime mantido pelo INSS, e estudado pelo Direito Previdenciário (art. 201 e seguintes da CF). É aplicado aos empregados privados, empregados públicos (Administração Direta e Indireta), servidores estatais de entes governamentais de direito privado, cargos em comissão (apesar de estatutários regem-se pelo RGPS, salvo quando forem titulares de cargo efetivo) e servidores temporários.
● RPPS (Regime Próprio de Previdência Social): Regime mantido pelos entes políticos e estudado pelo direito Administrativo (art. 40 da CF). É aplicado aos titulares de cargos públicos (efetivos ou vitalícios).
● Princípio da reciprocidade: É o princípio que rege os dois sistemas, ou seja, o que eu contribuo para um sistema pode ser aproveitado no outro (art. 201, § 9º da CF).
2. HISTÓRICO
1988: Texto original da CF: Único requisito era o tempo de serviço, independentemente de tempo de contribuição e idade. Pessoas muito nova se aposentava.
1998: EC 20/98: Passaram a ser requisitos cumulativos o tempo de contribuição e a idade mínima (não se fala mais em tempo de serviço). É o chamado Regime Contributivo. Todos os servidores pagam para o mesmo bolso, e todos retiram do mesmo bolso (existem países onde cada servidor tem uma conta para depositar).
Esses são os requisitos que são cobrados em provas e concursos, que valem desde 1998.
As emendas subsequentes não atingiram esses requisitos; alteraram outros elementos da aposentadoria.
Vejamos quais são esses requisitos, conforme as modalidades de aposentadoria:
3. REQUISITOS
A partir de agora, legenda: (PI) Provento integral. (PP) Provento proporcional.
Veremos os requisitos nas seguintes aposentadorias:
a) Aposentadoria por invalidez;
b) Aposentadoria compulsória;
c) Aposentadoria voluntária;
d) Aposentadoria especial.
a. Aposentadoria por invalidez
A invalidez deve ser permanente, irreversível. A regra na aposentadoria por invalidez é PP (Provento proporcional). Apenas quando a invalidez decorrer de moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável terá direito a PI (Provento Integral) – (CF/88, art. 40, § 1º, I).
CF Art. 40 …
§ 1º O servidor abrangido pelo regime próprio de previdência social será aposentado:
I – Por incapacidade permanente para o trabalho, no cargo em que estiver investido, quando insusceptível de readaptação, hipótese em que será obrigatória a realização de avaliações periódicas para a verificação da continuidade das condições que ensejaram a concessão da aposentadoria, na forma de lei do respectivo Ente federativo.
(redação determinada pela EC n. 103 de 12-11-2019)
b. Aposentadoria compulsória
Ocorre aos 70 anos ou aos 75 anos de idade (homem e mulher), com proporcionalidade ao tempo de contribuição conforme dispões o art. 40, § 1º, II, da CF/88.
CF Art. 40 ….
§1º ……
II – compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição aos70 (setenta) anos de idade, ou aos 75 (setenta e cinco) anos de idade, na forma de Lei Complementar. (redação dada pela EC n.88 de 07-05-2015)
c. Aposentadoria voluntária
Dois pré-requisitos
No mínimo 10 anos no serviço público e 05 anos no cargo.
Condições para aposentadoria com PI[2]:
– homem com 60 anos de idade e 35 de contribuição.
– mulher com 55 anos de idade e 30 de contribuição.
Condições para aposentadoria com PP[3]:
– homem com 65 anos de idade.
– mulher com 60 anos de idade.
d. Aposentadoria especial
Aposentadoria especial do professor:
Requisitos previstos na própria CF:
– Somente se refere aos professores do ensino infantil, fundamental e médio.
– Deve ser professor que comprovar exercício efetivo de funções de magistério. Considerava-se atividade de magistério exclusiva aquela exercida efetivamente dentro da sala de aula. Veio então a Lei 11.301/06, alterando a Lei de Diretrizes e Bases, que estendeu os efeitos da norma constitucional, considerando outras atividades não exatamente de docência como exercício típica da função de magistério. Essa Lei foi questionada no STF, que declarou, por maioria, sua constitucionalidade (ADI 3772).
Requisitos do professor: Só existe possibilidade de aposentadoria especial com PI se (05 anos a menos que o normal):
– homem 55 anos com 30 de contribuição.
– mulher 50 anos com 25 de contribuição.
Aposentadoria especial para atividade de risco (II) e por atividade que prejudiquem a saúde ou a integridade física (III)
Essas três formas de aposentadoria especial foram introduzidas pela EC 47 (PEC paralela, para consertar a EC 41).
No entanto, trata-se de normas de eficácia limitada, pois condicionada à definição de requisitos por lei complementar.
Essa lei até hoje não veio. Impetraram-se diversos MI contra a omissão inconstitucional relativa à atividade de risco. O STF, adotando a teoria concretista (‘o judiciário deve suprir a omissão, fazendo a norma concreta para o caso), definiu que ao aposentado especial servidor público deveria ser aplicado o Regime Geral de Previdência Social (Lei 8.213/91), enquanto não surgisse a Lei Complementar reguladora (MI 721 e 758). No entanto, frise-se: Foi adotada a corrente concretista dos efeitos do MI, mas a concretista individual (efeitos interpartes).
STF – informativo 697. Se o servidor trabalhou sob condições especiais que prejudiquem a sua saúde ou a sua integridade física, ele poderá se utilizar deste tempo para gozar de aposentadoria especial, cujo tempo de trabalho é inferior ao da aposentadoria comum (aplica-se aos servidores o art. 57, caput e § 1º da Lei n. 8.213/91).
Ex.: trabalhou 25 anos em atividades insalubres, terá direito à aposentadoria especial valendo-se das regras dos trabalhadores em geral. Isso é assegurado pelo art. 40, § 3º e §4º, III, da CF e a mora legislativa não poderá mais prejudicar o servidor. No entanto, se o período que este servidor trabalhou sob condições especiais não for suficiente para que ele goze da aposentadoria especial, ele não poderá converter este tempo especial usando os índices de conversão previstos para os trabalhadores em geral (não se aplica aos servidores o § 5º do art. 57 da Lei n. 8.213/91). Isso não é assegurado pelo art. 40, § 3º, III, da CF e a lei que vier a regular este dispositivo não precisa tratar sobre este tema. Não se extrai da norma contida no art. 40, § 4º, III, da CF a existência de dever constitucional de legislar acerca do reconhecimento à contagem diferenciada e da averbação de tempo de serviço prestado por servidores públicos em condições prejudiciais à saúde e à integridade física.
STF editou uma Súmula, a fim de pacificar o tema.
Súmula Vinculante 33-STF: Aplicam-se ao servidor público, no que couber, as regras do Regime Geral de Previdência Social sobre aposentadoria especial de que trata o artigo 40, parágrafo 4º, inciso III, da Constituição Federal, até edição de lei complementar específica.
Além disso, o STF fixou a forma de contagem do prazo para aposentadoria especial:
4. EC 41/03: PRINCIPAIS MUDANÇAS
As mudanças trazidas pela EC 41/03 no que diz respeito à aposentadoria foram:
a) Revogou o princípio da integralidade;
b) Revogou o princípio da paridade;
c) Criou o teto de proventos;
d) Contribuição dos inativos.
Vejamos:
a. Revogou o princípio da integralidade
Esse princípio dava ao servidor o direito de se aposentar com os proventos relativos à última remuneração percebida em atividade.
Foi revogado esse princípio e foi instituído o princípio da média da vida laboral, ou seja, os proventos são definidos conforme a média das remunerações do servidor ao longo dos anos de contribuição.
ATENÇÃO: Só serve para o cálculo da média as remunerações sobre as quais incidiu contribuição.
b. Revogou o princípio da paridade
Esse princípio dava aos servidores da inatividade as mesmas vantagens dadas aos servidores da atividade. Em seu lugar veio o princípio da preservação do valor real, ou seja, não são atribuídos aos inativos os mesmos direitos, mas devem a eles ser implementados benefícios e correções que conservem o “valor de compra”.
c. Criou o teto de proventos
O servidor deve ter o mesmo teto do RGPS. Esse teto só não está valendo ainda porque está condicionado à criação de um regime complementar**, que depende de lei.
CF Art. 37, § 14 – A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que instituam regime de previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, poderão fixar, para o valor das aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201.
** Regime complementar: vigora o princípio da pluridade normativa. A lei deve ser iniciativa do chefe do executivo, sendo que cada ente da federação irá instituir a sua. As normas gerais deverão ser estabelecidas por LC federal. Esta “previdência complementar”, através de contribuições do servidor, permitirá que este receba proventos e pensões com mesmo valor ou valor aproximado ao do serviço ativo.
d. Contribuição dos inativos
Alíquota no mínimo de 11%, porém estados e municípios podem fixar alíquotas maiores. A base de cálculo não é o provento, mas sim o valor que ultrapassar o teto do RGPS (por volta de 3.200). STF decidiu que é constitucional (ADI 3105). O regime passou a ser contributivo e solidário.
OBS: A EC 41 e a EC 47 só não saíram juntas, pois o governo tinha pressa na aprovação da EC 41. Assim fez o seguinte acordo com o Congresso: aprova essa PEC do jeito que está e depois faz outra PEC com as mudanças que vocês quiserem. Essa outra PEC deu origem à EC 47/05.
5. EC 47/05 (PEC PARALELA): DUAS GRANDES MUDANÇAS
1. Aposentadoria especial do deficiente e da atividade de risco;
2. Criou uma (nova) regra de transição.
1. Aposentadoria especial do deficiente e da atividade de risco
Ver acima. (3. REQUISITOS – d. Aposentadoria especial)
A Aposentadoria da Pessoa com Deficiência e a Aposentadoria Especial (Atividade de Risco/Insalubre) são benefícios do INSS projetados para compensar o desgaste físico ou as limitações funcionais do trabalhador, permitindo a aposentadoria mais cedo. Ambas possuem regras de tempo de contribuição e idade reduzidas.
1.1 – Aposentadoria da Pessoa com Deficiência (LC 142/2013)
Esta modalidade considera o grau da limitação (física, mental, intelectual ou sensorial) e exige avaliação biopsicossocial do INSS. Pelo menos 15 anos (180 meses) de contribuição devem ocorrer já na condição de PcD.
- Grau Grave: Homens (25 anos de contribuição); Mulheres (20 anos) – Não exige idade mínima.
- Grau Moderado: Homens (29 anos de contribuição); Mulheres (24 anos) – Não exige idade mínima.
- Grau Leve: Homens (33 anos de contribuição); Mulheres (28 anos) – Não exige idade mínima.
- Por Idade: Homens (60 anos) e Mulheres (55 anos), com exigência de 15 anos de contribuição e tempo na condição de PcD
1.2 – Aposentadoria Especial (Insalubridade ou Periculosidade)
Destinada a quem trabalha exposto a agentes nocivos à saúde (físicos, químicos ou biológicos) ou com risco à vida (eletricidade, vigilantes armados etc.) de forma permanente e não ocasional.
- Alto Risco (ex: mineração subterrânea): 15 anos de atividade especial.
- Risco Moderado: 20 anos de atividade especial.
- Baixo Risco (ex: exposição a ruído, calor ou agentes biológicos): 25 anos de atividade especial.
O benefício de atividade de risco não exige idade mínima. A comprovação é feita através do Perfil Profissiográfico Previdenciário (PPP)[4] emitido pela empresa
1.3 – Criou uma (nova) regra de transição
Premissa:
Não há direito adquirido à imutabilidade de Regime.
Só há direito adquirido à aposentadoria quando o sujeito já completou todos os requisitos necessários, vale dizer, já consumou o fato gerador que garante a aposentadoria.
Assim, se o sujeito já estava na Administração e já preenchia os requisitos para se aposentar, terá direito adquirido e para ele vale a regra velha.
Quanto aos que não haviam preenchidos os requisitos existe mera expectativa de direito. No entanto, sensível aos casos de muitos servidores que já tinham consumado, em parte, o fato gerador da aposentadoria, o Legislador constituinte criou uma regra de transição.
Assim, aqueles que já estavam na Administração (no serviço público), mas não tinham preenchidos os requisitos, se submetem às regras de transição, que são facultativas. São facultativas, pois, pasmem, existem regras de transição piores que as novas regras.
A ideia da regra de transição é ser um meio termo entre a regra nova e a velha.
6. JURISPRUDÊNCIA
1. “Licença-prêmio” não gozada, não indenizada durante o serviço e não utilizada para fins de aposentadoria, pode ser indenizada quando da aposentadoria? Qual é o lapso temporal?
Licença-prêmio
Quando o servidor público completava 05 anos ininterruptos de exercício, ele adquiria o direito a 3 meses de licença sem perder a remuneração do cargo. Esta licença era chamada de “licença-prêmio por assiduidade” e se encontrava prevista, para os servidores públicos federais, no art. 87 da Lei n. 8.112/90.
A licença-prêmio, para os servidores públicos federais, foi extinta pela Medida Provisória n.º 1.522/96 e, em seu lugar, foi instituída a “licença para capacitação”.
Assim, para os servidores públicos federais, somente teve direito à licença-prêmio aqueles que preencheram períodos de 05 anos de efetivo exercício até 15/10/96, data de edição da referida MP.
Em alguns Estados e Municípios ainda existe a previsão, nas respectivas leis, de licença-prêmio para os seus servidores.
O servidor que adquiria o direito à licença-prêmio, mas não podia gozá-la por conta de situações ligadas ao interesse da Administração, deveria ser indenizado.
Caso este servidor não tenha gozado a licença-prêmio nem tenha sido indenizado por conta disso, ele poderá, em tese, utilizar este tempo para fins de aposentadoria (obs.: há divergência se o Tribunal de Contas aceita ou não esse tempo, considerando que seria tempo de serviço fictício. Isso, no entanto, é assunto para outro momento).
E se o servidor não gozou a licença-prêmio na atividade, não foi indenizado por isso nem utilizou este tempo para fins de aposentadoria?
Neste caso, ele poderá ingressar com uma ação judicial pleiteando a indenização (frise-se: em dinheiro) pela licença-prêmio não gozada.
Qual é o prazo prescricional para que ele pleiteie judicialmente esta indenização?
Resposta: 05 anos.
Este prazo é contado a partir de quando?
Este prazo começa a ser contado (termo a quo) da data em que ocorreu a aposentadoria do servidor público.
Este é o entendimento pacífico do STJ que foi reafirmado neste julgado.
“a contagem da prescrição quinquenal relativa à conversão em pecúnia de licença-prêmio não gozada nem utilizada como lapso temporal para a aposentadoria tem como termo a quo a data em que ocorreu a aposentadoria do servidor público.
Continuaremos…
BIBLIOGRAFIA
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo descomplicado. 34ª ed. Rio de Janeiro : Método – 2025
ALMEIDA, Fabricio Bolzan de. Manual de direito administrativo. 5. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2022
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio – CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO – 12ª ed. – Malheiros – São Paulo
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 35. ed. Barueri, SP: Atlas, 2021
COUTO, Reinaldo; CAPAGIO, Álvaro do C. Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos. São Paulo: Saraiva, 2021
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 37. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024
GASPARINI, Diógenes – DIREITO ADMINISTRATIVO – 17ª ed. – Saraiva – São Paulo
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2023
SPITZCOVSKY, Celso. Direito Administrativo Esquematizado. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2022
[1] Obs.: desde as Emendas Constitucionais 20, 41 e 47 não tem caído muito em concursos e provas, mas se cair prestar atenção que será os requisitos (art. 40).
[2] A aposentadoria com PI (Proventos Integrais) para servidor público garante que o profissional receba um benefício com valor igual à totalidade da sua remuneração do cargo efetivo, em vez de uma média das contribuições.
Esse direito exige, como regra geral, cumprir os requisitos de idade, tempo total de contribuição, tempo de serviço público e de cargo. A concessão depende da data em que o servidor ingressou no serviço público e das regras de transição aplicáveis, e pode ou não vir acompanhada de paridade (reajustes idênticos aos dos servidores ativos)
[3] A sigla PP no contexto da previdência do servidor público refere-se a Proventos Proporcionais. Significa que o servidor se aposentará recebendo um valor menor do que sua remuneração integral, calculado com base na proporção entre o tempo de contribuição que ele efetivamente cumpriu e o tempo que seria necessário para a aposentadoria com valor total
[4] O PPP (Perfil Profissiográfico Previdenciário) é um documento histórico-laboral que reúne dados administrativos, registros ambientais e resultados de exames médicos de um trabalhador. Ele é fundamental para comprovar a exposição a agentes nocivos e garantir o direito à aposentadoria especial ou a contagem de tempo de contribuição especial.
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