DIREITO ADMINISTRATIVO – Administração Pública
Prof. Artur Arantes
AULA 2B
AGENTES PÚBLICOS (Aspectos Constitucionais)
2ª parte
4. CARGO, EMPREGO E FUNÇÃO PÚBLICA
4.1. Cargo em Comissão X Função de Confiança
5. CRIAÇÃO, TRANSFORMAÇÃO E EXTINÇÃO DE CARGOS
6. PROVIMENTO
6.1. Introdução
6.2. Formas de Provimento
4. CARGO, EMPREGO E FUNÇÃO PÚBLICA
CARGO PÚBLICO significa atribuições + responsabilidades + um posto na Administração Direta, autárquica ou fundacional. Além de regime estatutário.
EMPREGO PÚBLICO é a expressão usada para designar a relação de trabalho existente entre o servidor e o ente empregador, que é regida pelo regime celetista (trabalhista).
FUNÇÃO PÚBLICA é a atividade em si mesma, constituída de um conjunto de atribuições e responsabilidades, mas sem lugar (posto) no quadro funcional.
4.1. CARGO EM COMISSÃO X FUNÇÃO DE CONFIANÇA
CF Art. 37, V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;
Cargo em comissão (que é um cargo público) serve para as funções de direção, chefia e assessoramento. Trata-se de cargo que qualquer pessoa pode ocupar (vedado o nepotismo e demais restrições legais), baseado na situação de confiança existente entre o servidor e a autoridade nomeante.
Quanto às restrições, o constituinte previu que a lei deve estabelecer um número mínimo das vagas dos cargos em comissão para os titulares de cargos de carreira.
Cargo de carreira é aquele dividido em classes, que prevê plano de progressão profissional (promoção), que só é provido mediante concurso. A definição desse limite cabe à lei da carreira.
Em oposição ao cargo de carreira existe o cargo isolado[1], que é estanque, não admitindo progressão.
O cargo em comissão é de livre nomeação e livre exoneração, regido pelo regime jurídico estatutário (porque é cargo público), mas sem direito à estabilidade. Quando o servidor de cargo efetivo passa a exercer outro cargo em comissão, ele deixa de receber o salário do cargo efetivo, em regra.
Função de confiança é a atividade reconhecida pelo constituinte que se baseia na confiança do designado para com seu superior. Também serve apenas para direção, chefia e assessoramento. No entanto, por não se constituir em um cargo e sim FUNÇÃO, só pode ser atribuída a quem já tem cargo efetivo.
CARGO EFETIVO é aquele nomeado em caráter definitivo e mediante concurso. A rigor é todo o cargo que não é vitalício (Juiz, MP e TCU) ou em comissão.
Ao ser DESIGNADO para uma função de confiança (não se fala em nomeação), o servidor vai acumular novas atribuições e novas responsabilidades (inerentes a qualquer função pública). Dessa forma, fará jus a uma gratificação remuneratória pela função de confiança exercida (ver adiante). A DISPENSA da função de confiança (não se fala em exoneração) é livre, discricionária.
OBS: Quanto aos entes governamentais de direito privado (empresas estatais), também existe a figura emprego efetivo e do emprego em comissão.
5. CRIAÇÃO, TRANSFORMAÇÃO E EXTINÇÃO DE CARGOS
Em regra, todos dependem de lei.
CRIAÇÃO
Iniciativa – criação de cargos públicos é de iniciativa privativa do Poder Executivo (federal, estadual ou municipal), conforme artigo 61, §1º, II, e, da CF/88.
Lei – A criação de cargos deve ser feita por meio de lei, aprovada pelo respectivo ente federativo (Município, Estado ou União).
Recursos Orçamentários – É necessário que haja previsão de recursos orçamentários para arcar com as despesas decorrentes da criação do cargo, conforme artigos 169, § 1º, I e II, da Constituição Federal[2].
EXTINÇÃO
Excepcionalmente, pode ocorrer por decreto do chefe do executivo quando de cargos vagos (lembrar: decreto autônomo).
Lei – Em regra, a extinção de cargos públicos ocorre por meio de lei específica.
Ato Administrativo – Em alguns casos, como quando o cargo está vago, a extinção pode ocorrer por ato administrativo.
Paralelismo das Formas – Se a criação do cargo foi por lei, sua extinção também deve ocorrer por lei (princípio do paralelismo das formas)
Disponibilidade – Servidores estáveis em cargos extintos podem ser colocados em disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, conforme o decreto 3151 do Planalto[3].
TRANSFORMAÇÃO
Pode se dar por ato da autoridade do órgão, quando não significar aumento de despesa.
Essa regra também vale para os empregos públicos da Administração Direta, Autárquica e Fundacional.
Lei – A transformação de cargos, que pode envolver mudança de atribuições e estrutura, geralmente requer lei para sua efetivação.
Reestruturação – A transformação pode ocorrer no contexto de reestruturações administrativas e busca otimizar a gestão pública
Concurso Público – A transformação de cargos pode gerar questionamentos sobre a necessidade de concurso público caso haja alteração nas atribuições e requisitos do cargo
O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a constitucionalidade da transformação de cargos em situações específicas, como quando há uniformidade de atribuições e requisitos entre os cargos extintos e criados.
Quanto aos empregos públicos dos entes privados, podem ser criados por atos de organização funcional dessas entidades.
Observações: – A criação, extinção e transformação de cargos devem observar princípios como legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência
6. PROVIMENTO
6.1. INTRODUÇÃO
É o fato administrativo que traduz o preenchimento de um cargo público (regido por estatuto), o qual é produzido por um ato administrativo da autoridade competente: o chamado ato de provimento.
OBS: Há quem diga que o provimento é um ato e não um fato administrativo.
*Investidura: Segundo JSCF[4], trata-se de uma operação complexa, constituída de atos do Estado e do interessado, para permitir o legitimo provimento do cargo público (nomeação, posse e exercício).
Há dois tipos de provimento:
ORIGINÁRIO (quando se inicia um vínculo estatutário com a Administração)
DERIVADO (quando o sujeito já tinha vínculo regido pelo mesmo estatuto).
Em Direito Administrativo, “provimento originário” refere-se à forma inicial de ingresso de um indivíduo em um cargo público, ou seja, quando não há vínculo prévio com a administração pública. A principal forma de provimento originário é a nomeação, que pode ser efetiva (após aprovação em concurso público) ou em comissão (cargos de confiança, sem necessidade de concurso).
Em direito administrativo, “provimento derivado” refere-se às formas de alteração da situação funcional de um servidor público que já ocupa um cargo, sem que haja um novo ingresso na administração pública. Ou seja, é quando um servidor passa por mudanças em sua carreira, como promoção, readaptação, reversão, aproveitamento, reintegração ou recondução, sem precisar prestar um novo concurso.
6.2. FORMAS DE PROVIMENTO
Vejamos alguns nomes/formas de provimento (alguns já não existem mais):
Nomeação
Promoção
Ascensão; (não é mais admitida)
Transferência; (não é mais admitida)
Readaptação
Recondução
Reingresso
Readmissão; (não é mais admitida)
Remoção
Redistribuição
- “O servidor poderá progredir na mesma carreira, nos diversos escalões de uma mesma carreira.[5]”
- Diante de decisão do STF, entendeu-se que
Ascensão Funcional e a Transferência è são inconstitucionais.
Vamos à análise de cada uma das formas.
6.2.1. Nomeação
Ato que materializa o provimento originário[6]
Para cargo vitalício ou efetivo, a regra é a indispensabilidade da aprovação em concurso público.
Para cargo em comissão, não há obrigatoriedade.
6.2.2. Promoção
É uma espécie de provimento derivado vertical (admitido)
O sujeito sai de seu cargo e ingressa em outro de classe mais elevada, mas da mesma carreira.
É a elevação de um Servidor de uma classe para outra dentro de uma mesma carreira. Com isso, houve a vacância de um cargo inferior e consequentemente o provimento do cargo superior.
Carreira: é o agrupamento de classes de cargos de uma mesma atividade
Difere de PROGRESSÃO: o servidor permanece no mesmo cargo, mas dentro dele percorre um iter funcional, simbolizado por índices ou padrões, sendo que a melhoria é materializada na elevação dos vencimentos.
6.2.3. Ascensão (não é mais admitida).
Espécie de provimento derivado vertical.
O sujeito sai de cargo onde está na classe mais elevada para outro cargo, de outra carreira, em classe inicial. Não é mais admitida. O STF só admite essa forma de provimento mediante aprovação em concurso público.
Súmula vinculante 43-STF: É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido.
A promoção do servidor por ascensão funcional constitui uma forma de “provimento derivado vertical”, ou seja, a pessoa assume um outro cargo (provimento) em virtude de já ocupar um anterior (ou seja, derivado do primeiro), subindo no nível funcional para um cargo melhor (vertical).
A ascensão funcional é inconstitucional porque a CF/88 afirma que a pessoa somente pode assumir um cargo público após aprovação em concurso público (art. 37, II), salvo as hipóteses excepcionais previstas no texto constitucional. Desse modo, a ascensão viola o princípio do concurso público.
6.2.4. Transferência (não é mais admitida).
O sujeito sai de um cargo para outro de mesma denominação, mas de quadro funcional diverso (ou seja, vai para outro ente). Não é mais admitida. Também só é admitida pelo STF se mediante aprovação em concurso.
6.2.5. Readaptação
O sujeito muda de cargo em virtude de limitação física ou psíquica sofrida. Readaptação é a passagem do Servidor para outro cargo compatível com a deficiência física que ele venha a apresentar.
É espécie de provimento derivado horizontal, pois o servidor muda para outro cargo com atribuições, responsabilidades e remuneração semelhantes.
6.2.6. Recondução
É o retorno do servidor estável ao cargo anteriormente ocupado, seja por inabilitação em estágio probatório no novo cargo, ou por reintegração do antigo titular do cargo.
6.2.7. Reingresso
Pode se dar na forma de
REINTEGRAÇÃO à É o retorno ao Serviço Ativo do Servidor que fora demitido, quando a demissão for anulada administrativamente ou judicialmente, voltando para o mesmo cargo que ocupava anteriormente. Dá-se com o ressarcimento de todas as vantagens que o servidor deixou de receber durante o período em que esteve afastado.
APROVEITAMENTO àquando transferem o sujeito que estava em disponibilidade em algum cargo, depois de seu antigo cargo ter sido extinto
REVERSÃO à quando o aposentado volta a trabalhar, restabelecimento por laudo médico do servidor aposentado por invalidez ou vício de legalidade no ato que concedeu aposentadoria.
6.2.8. Readmissão
NÃO EXISTE MAIS. Forma anterior de reingresso pela qual o servidor, depois de deixar o serviço público, requeria o retorno direto a seu cargo, sem aprovação em concurso público, ficando a critério da administração, aceitar ou não o pedido.
6.2.9. Remoção e Redistribuição
Não são formas de provimento derivado por não ensejaram investidura em nenhum cargo. Elas se tratam de hipóteses de deslocamento do servidor. Na remoção ele é deslocado no âmbito do mesmo quadro, e, na redistribuição, o deslocamento é efetuado para quadro diverso, em qualquer caso, o servidor continua titularizando o seu cargo, o que não ocorre nas hipóteses de provimento derivado.
LEMBRANDO: STF – INCONSTITUCIONAIS è
TRANSFERÊNCIA: Era a passagem de um Servidor de um quadro para outro dentro de um mesmo poder, também era uma forma de vacância e de provimento[7].
Ela implicava em uma mudança de um quadro para outro, ferindo uma norma constitucional[8]. Foi considerada inconstitucional.
ASCENSÃO: foi a modalidade considerada inconstitucional – significava a passagem de uma carreira para outra
- BIBLIOGRAFIA
- DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 37. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024
- ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo descomplicado. 34ª ed. Rio de Janeiro : Método – 2025
- MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2023
- ALMEIDA, Fabricio Bolzan de. Manual de direito administrativo. 5. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2022
- CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 35. ed. Barueri, SP: Atlas, 2021
- SPITZCOVSKY, Celso. Direito Administrativo Esquematizado. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2022
- COUTO, Reinaldo; CAPAGIO, Álvaro do C. Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos. São Paulo: Saraiva, 2021
REVEJA
TEXTO AUXILIAR de ESTUDO – AULA 1B
CAPÍTULO 13 – SERVIDORES PÚBLICOS
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 37. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024 – Págs. 597 a 608
- 13.1 Terminologias
- 13.2 Agentes Públicos
- 13.3 Cargo, Emprego e Função
[1] CARGO ISOLADO é o que não possui diferentes classes em sua estrutura, sendo único e constituindo-se em verdadeira exceção na Administração Pública atual. Classe é o conjunto de cargos idênticos, com mesmas atribuições e remuneração, sendo cada uma um degrau na carreira
Diferença entre cargo isolado e cargo de carreira
Os cargos de carreira se integram em classes e correspondem a uma profissão
Os cargos isolados não se podem integrar em classes e correspondem a uma determinada função
Cargo isolado é aquele “que não se escalona em classes, por ser o único na sua categoria. Os cargos isolados constituem exceção no funcionalismo, porque a hierarquia administrativa exige escalonamento das funções para aprimoramento do serviço e estímulo aos servidores, através da promoção vertical. Não é o arbítrio do legislador que deve predominar na criação de cargos isolados, mas sim a natureza da função e as exigências do serviço” (MEIRELLES, 2010, p. 446). Exemplos práticos incluem o cargo de Desembargador do quinto constitucional, Procurador-Geral do Município, Secretário de Estado e Auditor de Controle Externo (em alguns tribunais específicos)
Referência Bibliográfica – Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. 36ª ed., São Paulo, 2010
[2] O artigo 169 da Constituição Federal estabelece limites para a despesa com pessoal na administração pública. O § 1º, em seus incisos I e II, detalha as condições para que a administração pública possa realizar despesas com pessoal, incluindo a concessão de vantagens, aumento de remuneração, criação de cargos, alteração de carreiras e admissão de pessoa
[3] O Decreto nº 3.151 do Planalto, publicado em 23 de agosto de 1999, disciplina a prática de atos de extinção e declaração de desnecessidade de cargos públicos, bem como a colocação em disponibilidade remunerada e aproveitamento de servidores públicos decorrentes da extinção ou reorganização de órgãos ou entidades da Administração Pública Federal.
[4] Para José dos Santos Carvalho Filho, “a investidura em cargo público retrata uma operação complexa, constituída por atos do Estado e do interessado, para permitir o legítimo provimento do cargo público”.
[5] Formas de provimento na Administração Pública Federal, https://www.jusbrasil.com.br/artigos/formas-de-provimento-na-administracao-publica-federal/144763342.
[6] o único ORIGINÁRIO admitido no sistema atual
[7] Ascensão Funcional e Transferência – Artigos | Jusbrasil, https://www.jusbrasil.com.br/artigos/busca?q=ascens%C3%A3o+funcional+e+transfer%C3%AAncia.
[8] Resumo de direito constitucional | PDF, https://pt.slideshare.net/slideshow/resumo-de-direito-constitucional/102677342.
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