DIREITO CONSTITUCIONAL
Organização do Estado Brasileiro (Competências)
AULA – 01
ORGANIZAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO – (Competências)
1. REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS
1.1. Natureza jurídica da União.
1.2. Competências da União.
1.3. Natureza jurídica dos Estados-Membros.
1.4. Competências estaduais.
1.5. Os Estados federados perante a ordem externa
1.6. O Município na estrutura federativa brasileira.
1.6.1. Competência municipal: o critério de interesse local.
1.6.2. Outras competências municipais.
1.7. Natureza jurídica do Distrito Federal.
1.8. Governo do Distrito Federal.
1.9. Atribuições legislativas do Distrito Federal.
1.10. Poder Judiciário do Distrito Federal.
2. HISTÓRICO DOS TERRITÓRIOS.
2.1. Situação atual dos Territórios.
1. REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS – CF/88
O sistema de partilha das competências constitucionais foi razoavelmente alterado ante o texto anterior. Este (texto anterior) mantinha maiores escrúpulos com relação ao modelo clássico de federação, ao permitir que ainda guardasse alguma significação o princípio de que os Poderes não ressalvados expressamente, na Constituição, como da União, pertencem aos Estados. Tratava- se do § 1.°do art. 13 da Constituição anterior:
“Aos Estados são conferidos todos os poderes que, explícita ou implicitamente, não lhes sejam vedados par esta Constituição”.
Não obstante artigo de igual índole manter-se na atual Constituição, é forçoso reconhecer que já agora ele ganha ares de verdadeira irrisão[1], provocando mesmo a mofa[2] e a galhofa[3]. Isso porque são tão amplas as competências atribuídas a títulos diversos à União, que a participação do Estado se torna evanescente[4].
Há, portanto, uma verdade inquestionável: a regra de ouro da nossa Federação tornou-se a de que a União cumpre um papel hegemônico na atividade legislativa em todos os níveis. Destarte, trata-se de mudança substancial de critério em face da lei maior precedente. Nesta ainda havia a preocupação de se apartarem competências de maneira mais ou menos nítida, permitindo que os Estados e Municípios desfrutassem de uma competência privativa, exclusiva, apesar de sabermos que a técnica da competência supletiva já era conhecida na Constituição anterior.
Mas, dizíamos, nada obstante esse fato que até assumia um ar de algo excepcional em face da lei maior que ainda parecia ser o desfrute por parte do Estado de competências para legislar originariamente, o certo e que essa competência praticamente desaparece, ficando reduzida na verdade a itens pouco numerosos, quase inexistentes. A área em que essa situação pode ainda se fazer sentir é a do servidor público, que é do Direito Administrativo. Mesmo assim, resulta muito desfalcada por toda a sorte de matérias que hoje são, na verdade, de competência da União.
Vejamos como isso se dá, examinando em capítulos apartados as diversas entidades que compõem a nossa Federação. Comecemos pela União.
DA UNIÃO
1.1. NATUREZA JURÍDICA DA UNIÃO
A União é pessoa JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO com capacidade política, que ora se manifesta em nome próprio, ora se manifesta em nome da Federação.
Uma das características do Estado Federal é ele possuir uma DUPLA FACE: em certos aspectos ele se apresenta como um ESTADO UNITÁRIO e, em outros, aparece como um agrupamento de coletividades descentralizadas.
EXTERNAMENTE, de fato, quando a União mantém relações com Estados estrangeiros, participa de organizações internacionais, declara guerra e faz a paz, está representando a totalidade do Estado brasileiro. ESTÁ AGINDO COMO SE O BRASIL FOSSE UM ESTADO UNITÁRIO.
Diante do Estado estrangeiro, a União exerce a soberania do Estado brasileiro, fazendo valer os seus direitos e assumindo todas as suas obrigações. Em consequência, os países estrangeiros não reconhecem nos Estados-Membros e Municípios personalidades de direito internacional. São, tão-somente, pessoas jurídicas de direito público do Brasil.
INTERNAMENTE, a União atua como uma das pessoas jurídicas de direito público que compõem a Federação. Vale dizer: exerce em nome próprio a parcela de competência que lhe é atribuída pela Constituição. Por isso mesmo, NO ÂMBITO INTERNO, a União é apenas autônoma, como são autônomos os Estados-Membros e os Municípios, cada qual, dentro de sua área de competência.
EM SÍNTESE: a União pode ser definida como PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO com capacidade política que exerce autonomamente em função das competências que lhe são deferidas pelos arts. 21, I a XXV, e 22 da Constituição Federal.
1.2. COMPETÊNCIAS DA UNIÃO
As competências da União são divididas em LEGISLATIVAS e NÃO-LEGISLATIVAS.
As competências NÃO-LEGISLATIVAS (materiais) vêm arroladas no art. 21. São atos da alçada tanto do Executivo quanto do Legislativo, conforme a hipótese. O que é certo é que são competências que a União deverá exercer DIRETAMENTE, como declarar a guerra, celebrar a paz.
Em alguns casos a Constituição permite a descentralização, ao dispor no art. 21 que compete à União explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão,
“os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais” (inc. XI) e “os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens” (inc. XII, a), ambos com redação dada pela Emenda Constitucional n. 8 de 15 de agosto de 1995.
As competências materiais (ou administrativas) são aquelas que envolvem ações práticas, execução de políticas públicas, prestação de serviços e atos administrativos. O artigo 21 da Constituição Federal elenca as competências materiais que são exclusivas da União:
- Emissão e controle: Emitir moeda e administrar as reservas cambiais.
- Defesa e Segurança: Manter as Forças Armadas e autorizar/fiscalizar a produção e o comércio de material bélico.
- Relações Exteriores: Manter relações com Estados estrangeiros e celebrar tratados.
- Serviços de Infraestrutura: Explorar os serviços de telecomunicações, radiodifusão e o serviço postal (Correios).
- Navegação e Portos: Administrar os portos marítimos, fluviais e lacustres.
- Energia: Planejar e executar o aproveitamento de recursos hídricos e energéticos.
Por se tratar de competências materiais, a União não está criando leis nestes incisos, mas sim executando, prestando serviços ou realizando gestão. Por serem exclusivas, são indelegáveis a outros entes
O art. 22 arrola as competências LEGISLATIVAS da alçada da União. Cuida-se, portanto, de assuntos sobre os quais compete à União PRIVATIVAMENTE legislar. Esta é a regra. Contudo, o parágrafo único deste mesmo artigo diz que lei complementar poderá autorizar os Estados a legislarem sobre questões específicas das matérias relacionadas no artigo supracitado.
Cuida-se, sem dúvida, de autorização constitucional que prevê uma delegação possível de competências a favor dos Estados-Membros. No entanto, está aparente abertura a favor destes últimos fica muito enfraquecida diante de dois fatos. Em primeiro lugar, a necessidade de uma lei complementar; em segundo lugar, o fato de que esta lei complementar não poderá delegar todo um inciso, ou se preferirmos, a regulação integral de determinada matéria. Deverá, na verdade, dita delegação limitar-se a questões específicas constantes das aludidas matérias.
A Constituição cuida ainda de mais duas hipóteses de competências da União; são as chamadas COMPETÊNCIAS CONCORRENTES, porque podem ser cumpridas tanto pela própria União como pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos próprios Municípios.
O art. 23 cuida das tarefas não legislativas. Além do mais, ponto de destaque neste artigo é a previsão, no seu parágrafo único, de uma lei complementar que fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. É sem dúvida dispositivo que quebra a rigidez das competências constitucionais. Por via desta lei complementar a União pode inequivocamente imiscuir-se em questões da alçada dos outros entes políticos.
No art. 24 encontramos as matérias que a União pode legislar de forma CONCORRENTE com os Estados e o Distrito Federal. Observe-se a EXCLUSÃO dos Municípios. Os diversos parágrafos deste artigo estabelecem os contornos do que seja a competência concorrente.
A União fica adstrita à edição de normas gerais, embora nem sempre seja claro em que se distinguem as normas gerais das não gerais. Essa legislação da União não exclui o poder dos Estados e do Distrito Federal, suplementarmente, de disporem sobre a mesma matéria. Deve-se entender por suplementarmente o seguinte: na inexistência de lei federal os Estados e o Distrito Federal legislarão livremente, sem restrições. A sobrevinda, contudo, ou a preexistência de uma lei federal sobre a matéria só tornam válidas as disposições que não contrariem as normas gerais da União.
1.2.1. UMA VISÃO CRÍTICA DAS COMPETÊNCIAS (da União)
A primeira delas é a da chamada competência privativa.
O art. 22 (compete a União legislar sobe) que elenca um rol de matérias da privativa alçada da União, como diz o caput deste dispositivo. E não há dúvida que aí estão arroladas as competências legislativas mais transcendentais para o Estado brasileiro.
AÍ SE ENCONTRA TODO O DIREITO SUBSTANTIVO: direito civil, comercial, penal, processual, e ramos mais modernos da ciência jurídica como: o direito agrário, o direito eleitoral, o direito marítimo, o aeronáutico e até mesmo o espacial. Não seria o caso aqui de reproduzir, por ser extremamente cansativo, o rol constante do art. 22 (29 incisos e um parágrafo)
O que é importante notar, todavia, é que, não obstante a utilização do termo PRIVATIVO, o que poderia denotar uma utilização exclusiva por parte da União a repelir a intromissão de qualquer outra pessoa, o parágrafo único desse artigo vai autorizar à lei complementar conferir a Estados o poder de legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas nesse artigo. Não nos devemos iludir e achar que caiba ao Estado-Membro uma verdadeira competência supletiva sobre esses assuntos. Em primeiro lugar, porque a lei complementar demandante de uma maioria absoluta dos membros de cada uma das Casas do Congresso Nacional não é lei fácil de ser aprovada. De outra parte, essa lei não poderá transferir uma competência da mesma natureza daquela auferida pela União.
Isso porque a própria lei complementar está limitada ao seu alcance, só podendo autorizar legislação sobre questões especificas das matérias relacionadas no aludido artigo. Destarte é quase uma delegação legislativa, onde a lei complementar seria uma autêntica lei delegante a indicar os pontos sobre os quais pode versar a legislação estadual. É facilmente perceptível e antecipável que essa legislação complementar não ocorrerá. A União será sempre mais tentada a de uma vez legislar sobre esses pontos do que a cuidar de uma difícil lei complementar que especificará os pontos que depois serão versados pelos Estados. É, portanto, uma concessão hipócrita, falsa, tentar manter a aparência de uma competência estadual que não mais existe.
Por seu turno, o art. 23 faz referência a uma COMPETÊNCIA COMUM. Estados, União, Distrito Federal e Municípios poderão tratar do ali disposto. Mas observe-se: não se trata de competência legislativa, mas na verdade de imposição de ônus consistente na prestação de serviços e atividades. Ficamos sabendo que ao Estado cabe cuidar da saúde e da assistência pública, proteger os documentos, obras e outros bens de valor histórico e cultural, impedir o comprometimento de obras de arte, promover a cultura, o meio ambiente, preservar as florestas, fomentar a produção agropecuária, cuidar de programas de construção de moradias, combater as causas da pobreza e exercer um autêntico poder de polícia em matéria de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios.
Mais, portanto, do que um poder político a ser extravasado numa legislação própria, a dar conformação à atividade estadual, cuida-se aí de atribuir tarefas específicas ao Estado nos diversos campos da economia, do social e do administrativo.
Mas, ainda assim, não vá o constituinte estadual se entusiasmar pensando que sobre todas essas tarefas poderá o Estado impor o cunho próprio da sua autonomia. Não! Isso porque, nos termos do parágrafo único, a lei complementar fixará normas para a cooperação, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. Vale dizer, mais uma vez se assiste ao predomínio da deslealdade. Dá-se com uma mão, retira-se com a outra. Mesmo no cumprimento dessas tarefas, os Estados não estarão imunes à obediência a uma legislação federal que, sob a generosa perspectiva de estabelecer uma cooperação, na verdade fixará normas de maneira impositiva para todas as unidades da Federação.
O art. 24 nos fornece o rol das COMPETÊNCIAS CONCORRENTES. Observe-se a EXCLUSÃO dos Municípios. O próprio nome está a indicar. Trata-se de temas sobre os quais todos poderão versar normativamente, tanto a União, quanto os Estados, quanto o Distrito Federal. Vamos aí entre outros encontrar exemplificativamente o direito tributário, o financeiro, o penitenciário, o econômico, o orçamentário, as juntas comerciais, as custas de serviços forenses etc. Mas ainda aqui não se abre ao Estado a possibilidade de legislar originariamente sobre o assunto. Não se trata de uma competência concorrente para a qual todos concorram em iguais condições.
Isso porque o §, 1º diz que cabe à União estabelecer as normas gerais sobre tais assuntos e isso ainda feito com o ar de alguém que está sendo comedido para consigo mesmo, porque diz o aludido parágrafo que, “no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais”.
Perguntar-se-á: depois de estabelecidas essas normas gerais, que limites ainda existem? O que sobra para os Estados? A resposta nos é dada pelo § 3°, que diz: “Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades”.É necessário aqui dar um desconto ao péssimo vernáculo – certamente não foi intenção do legislador dizer o que está ali escrito -, pois de outro modo seríamos levados a crer que bastaria uma lei federal com dois ou três artigos para inibir a competência estadual correspondente àquele parágrafo. Não! Certamente não foi isso que quis o constituinte. A interpretação sistemática há de prevalecer e desta deflui que cabe aos Estados exercerem uma competência legislativa suplementar nos vazios e nos claros deixados pela legislação federal ou inexistindo lei federal.
Não deve, pois, significar a não-existência de uma lei sobre o assunto a ser tratado, mas a não-existência de um preceito, de um artigo, de uma norma. Mesmo assim, feito, portanto, esse desconto e interpretado o Texto de forma mais benigna aos Estados, ainda assim fica claro que por mais esse ângulo das competências concorrentes não se chega a vislumbrar qualquer competência estadual para legislar originariamente sobre o que quer que seja isso, porque fica certo de que as possibilidades de atuação do Estado nessa área são eminentemente secundárias.
A experiência já havida sobre uma legislação de normas gerais tem demonstrado que a concepção que faz a União do que sejam normas gerais é bastante lata. Então, hoje, temos normas gerais de direito tributário, normas gerais sobre educação, e todas essas leis são bastante amplas, a ponto de tolherem quase que por completo a atuação livre dos Estados.
De outra parte, o § 1º do art. 25 continua a grande farsa já bosquejada nos artigos anteriores. Diz-nos que: “são reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição”.Ora, já vimos que a outorga de competências expressas à União, relativamente às quais cabe ao Estado um caráter eminentemente secundário, subordinado, fica excluída de qualquer possibilidade de atuação útil do legislador estadual. Mas para que o desalento não fosse total, o § 2º desse mesmo artigo nos acena com uma competência expressa dos Estados:
“Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação”
(redação dada pela EC n. 5, de 15-8-1995).
É óbvio que nos pouparemos a qualquer comentário sobre o alcance dessa competência, mas, desde logo, caberia o brocardo: “uma andorinha não faz verão”. E no pouco que lhe cabe legislar, os Estados deverão obediência a princípios constitucionais de vinculação obrigatória. Eles vêm previstos em diversos passos da Constituição. Citem-se, exemplificativamente, os arts. 1º e 60, § 4º da CF/88.
Este último fala em forma federativa de Estado, voto direto, secreto, universal e periódico; separação de poderes e direitos e garantias individuais. O art. 1.° alude à soberania, à cidadania, à dignidade da pessoa humana, aos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e ao pluralismo político. A uma enunciação clara e precisa, feita em artigo específico, preferiu-se uma referência difusa, feita em pontos diferentes do Texto Constitucional, o que certamente deixará sempre em aberto a questão: a quais princípios estão os Estados efetivamente submetidos?
DOS ESTADOS-MEMBROS
1.3. NATUREZA JURÍDICA DOS ESTADOS-MEMBROS
Os Estados-Membros são pessoas JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO, são as organizações jurídicas das coletividades regionais para o exercício, em caráter autônomo, da parcela de soberania que lhes é deferida pela Constituição Federal.
Fica claro, pois, que os Estados-Membros não são soberanos, como, de resto, não o é a própria União. É traço característico do Estado Federal a convivência, em igual nível jurídico, entre o órgão central, encarregado da defesa dos interesses gerais e com jurisdição em todo o território nacional, e os órgãos regionais, que perseguem objetivos próprios, dentro de uma porção do território nacional.
Tanto o primeiro quanto os segundos haurem sua esfera de competências do próprio Texto Constitucional, fruto da vontade soberana da Nação. Só esta (Nação) desfruta da ilimitação jurídica do poder, que define a soberania. Já a União e os Estados-Membros gozam tão-somente de autonomia, que vem a ser o governo mediante autoridades próprias de matérias específicas, irrestringíveis a não ser por ato de força constitucional.
O vínculo de subordinação a um poder supremo, a uma vontade suprema, é o vínculo característico da formação do Estado, isto é, da organização política estatal. Entretanto, esta vontade suprema do Estado é um elemento particular ou exclusivo seu, apenas na medida em que por ele a organização da sociedade, para o atingimento de seus fins gerais, não pode admitir nenhuma outra de igual força dentro do seu território. Mas uma vontade diretiva deve existir em qualquer comunidade, se se quer atingir o fim para o qual é constituída. Na verdade, impossível seria que pessoas se unissem para alcançar um objetivo comum, sem que sobre elas existisse uma vontade suprema, que guiasse e coordenasse as suas atividades individuais. Por isso, a soberania é a característica fundamental do Estado. Por dela dispor, o Estado pode-se auto-organizar; estabelecer tanto a organização e a função legislativa quanto a administrativa e a judiciária; regular as relações sociais e as relações entre particulares, entre estes e o Estado nas suas múltiplas atividades: penal, política, econômica e financeira; enfim, atuar em todos os objetivos que o Estado se propõe para a conservação e o progresso da própria sociedade.
Se a soberania consiste na autodeterminação plena, nunca dirigida por determinantes jurídicos extrínsecos à vontade soberana do povo nacional, a autonomia, por sua vez, pressupõe ao mesmo tempo uma zona de autodeterminação, que é o propriamente autônomo, e um conjunto de limitações e determinantes jurídicos extrínsecos, que é o heterônomo.
1.4. COMPETÊNCIAS ESTADUAIS
A regra de ouro das competências estaduais é o § 1º do art. 25. No entanto, esta regra que já nas Constituições anteriores era muito vazia de sentido, ainda se torna mais oca na atual, diante dos róis extensos de competências outorgadas à União e Municípios. Não é exagero afirmar-se que será quase impossível os Estados legislarem originariamente sobre qualquer assunto. Talvez a só exceção seja mesmo as matérias administrativas relativas à estruturação de seus órgãos e à própria carreira do funcionalismo. No mais, terão que contentar-se com as sobras deixadas pela União, que são as competências concorrentes e suplementares.
1.5. OS ESTADOS FEDERADOS PERANTE A ORDEM EXTERNA
POR NÃO SEREM SOBERANOS, os Estados-Membros não são reconhecidos pela ordem jurídica internacional. Daí a impossibilidade em que, de regra, se encontram de celebrar tratados ou convênios com Estados estrangeiros. No nosso sistema constitucional, essa possibilidade lhes é inteiramente negada, ao determinar a Constituição no seu art. 21, I, ser da competência da União: “manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais”.
Dada essa expressa outorga à União da faculdade de relacionar-se com outros Estados, automaticamente fica vedada aos Estados federados essa mesma possibilidade. É certo que a estes fica aberta a viabilidade jurídica de celebrarem vínculos de direito com pessoas estrangeiras, tanto particulares quanto governamentais. Não estarão, contudo, comprometendo a vontade e a responsabilidade do Estado brasileiro. Para que isto se dê, há que figurar a intervenção da União, como se dá, por exemplo, no caso de os Estados pretenderem contratar empréstimos no exterior, o que, de resto, só pode ser feito se dentro dos limites de endividamento fixados pelo Senado.
1.5.1. UMA VISÃO CRÍTICA DOS ESTADOS FEDERADOS
Diante de todo o exposto, é-nos, lícito atingir algumas conclusões no que diz respeito à tarefa constituinte estadual.
A primeira delas é a de que não se pode pensar que reste uma margem de atuação muito “lata” para o legislador constituinte estadual. O modelo federativo adotado é de cunho eminentemente centralizador, impondo aos Estados um modelo bastante rígido no que diz respeito à estrutura e funcionamento dos seus três Poderes. É bem de ver que aqui se trata da consolidação de uma tendência já firmada no nosso federalismo.
Em segundo lugar, é preciso, contudo, não subestimar a necessidade de uma tarefa que se avulta como bastante profunda. Ante as alterações produzidas no texto federal, as adaptações da lei maior do Estado deverão ser inúmeras. Sobretudo o fortalecimento do Poder Legislativo federal não poderá deixar de acarretar igual solução no campo estadual. O trabalho, portanto, há de ser árduo e, se exercido com bastante criatividade e inspiração, poderá descobrir brechas para a elaboração de um texto que consagre medidas de relevância para a organização e o funcionamento do Estado.
E, finalmente, deve-se considerar que a recusa do constituinte federal em conferir poderes para os Estados editarem uma legislação autônoma e originária foi de certa forma compensada pela possibilidade de eles poderem editar uma legislação supletiva em campos que antes lhes eram vedados de forma absoluta.
Cremos que aqui reside uma das áreas que podem ser grandemente exploradas pelo constituinte estadual. É mesmo muito importante que a lei maior do Estado procure direcionar a atividade ordinária do legislador, formulando os critérios e os valores fundamentais sob os quais o Estado deverá atuar. O fato de se tratar de uma legislação supletiva não implica a absoluta cassação da competência estadual sobre a matéria. Mesmo porque, em muitas hipóteses, a legislação federal haverá de cingir-se à edição de normas gerais.
O desenvolvimento destas se traduzirá em uma atividade jurídico-política de expressão não-desprezível, à qual o Texto Constitucional deverá dar a devida dimensão e importância, fixando critérios, estatuindo parâmetros e definindo metas. Não se pode esquecer ainda que o acréscimo das receitas tributárias do Estado oferecerá a estes uma possibilidade de dinamização e mesmo de alargamento dos serviços e obras postos à disposição da coletividade.
São imensas, portanto, as possibilidades de atuação dos Estados nos campos da segurança, da saúde e da educação. A estes recursos acrescidos, quer-nos parecer que correspondem novas responsabilidades. E quer-nos parecer que Cartas estaduais bem elaboradas poderão trazer reforços no sentido de submeter a máquina estadual a uma maior eficiência, sobretudo pela eliminação daquela parcela da burocracia que sabidamente é desnecessária, assim como pela implantação de mecanismos mais rigorosos de combate à imoralidade pública.
OS MUNICÍPIOS
1.6. O MUNICÍPIO NA ESTRUTURA FEDERATIVA BRASILEIRA
O Município é contemplado como peça estrutural do regime federativo brasileiro pelo Texto Constitucional vigente, ao efetuar a repartição de competências entre três ordens governamentais diferentes: a federal, a estadual e a municipal. Também são pessoas JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO
À semelhança dos Estados-Membros, o Município brasileiro é dotado de autonomia, a qual, para que seja efetiva, pressupõe ao menos um governo próprio e a titularidade de competências privativas.
Nos arts. 29 e 30 a Constituição Federal assegura os elementos indispensáveis à configuração da autonomia municipal.
O conceito de autonomia, muito embora tenha provocado, ao longo dos tempos, no dizer do Prof. J. H. Meirelles Teixeira:
“………….. infindáveis discussões, suscitadas principalmente pela ausência de método científico e pela diversidade de pontos de vista sociológicos, políticos ou propriamente jurídicos, sob os quais se procura determinar o seu conteúdo, certo é que os dispositivos, a respeito, das Constituições brasileiras, não somente consagram a autonomia municipal, como princípio de organização política e administrativa, mas também lhe assinalam desde logo, conteúdo inderrogável por lei ordinária, constituindo tal conteúdo direito público subjetivo, oponível à União e aos Estados”.
Se a autonomia significa capacidade ou poder de gerir os próprios negócios dentro de um círculo prefixado pelo ordenamento jurídico que a embasa, é de se perguntar: qual o critério adotado pela Constituição para fixar o conjunto de matérias afetadas à competência municipal? Responderemos abaixo.
O princípio federativo brasileiro se traduz pela autonomia recíproca constitucionalmente assegurada da União, dos Estados Federados e dos Municípios.
O Município é peça estrutural do regime federativo brasileiro, à semelhança da União e dos próprios Estados. A Constituição Federal estabelece uma verdadeira paridade de tratamento entre o Município e as demais pessoas jurídicas, assegurando-lhe autonomia de autogoverno, de administração própria e de legislação própria no âmbito de sua competência (arts. 29, I, e 30 e incisos).
Autonomia que se confirma pelo disposto no art. 35, que proíbe a intervenção do Estado nos Municípios, salvo ocorrendo uma das hipóteses autorizadoras.
O Município pode ser definido como pessoa jurídica de direito público interno, dotado de autonomia assegurada na capacidade de autogoverno e da administração própria.
1.6.1. COMPETÊNCIA MUNICIPAL: O CRITÉRIO DE INTERESSE LOCAL
No que toca à repartição de competências entre os três níveis de governo existentes no Brasil, a Constituição adotou o seguinte critério: competem aos Municípios todos os poderes inerentes a sua faculdade para dispor sobre tudo aquilo que diga respeito ao seu interesse local; competem aos Estados-Membros todos os poderes residuais, isto é, tudo aquilo que não lhes foi vedado pela Magna Carta, nem estiver contido entre os poderes da União ou dos Municípios.
O conceito-chave utilizado pela Constituição para definir a área de atuação do Município é o de interesse local. Cairá, pois, na competência municipal tudo aquilo que for de seu interesse local. É evidente que não se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matéria que afete uma dada comuna findará de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional.
Interesse exclusivamente municipal é inconcebível, inclusive por razões de ordem lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo.
Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com as suas necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com as necessidades gerais.
A imprecisão do conceito de interesse local, se por um lado pode gerar a perplexidade diante de situações inequivocamente ambíguas, onde se entrelaçam em partes iguais os interesses locais e os regionais, por outro, oferece uma elasticidade que permite uma evolução da compreensão do Texto Constitucional, diante da mutação por que passam certas atividades e serviços.
A variação de predominância do interesse municipal, no tempo e no espaço, é um fato, particularmente no que diz respeito à educação primária, trânsito urbano, telecomunicações etc.
Estudado o conceito de interesse local, fulcro do critério determinador da competência constitucional dos Municípios, cumpre examinar os outros elementos sobre os quais se erige a autonomia municipal.
1.6.2. OUTRAS COMPETÊNCIAS MUNICIPAIS
O inc. I do art. 30 diz que cabe ao Município legislar sobre assuntos de interesse local. É uma lástima que se tenha abandonado a noção clássica do peculiar interesse municipal, sobre a qual há uma substanciosa doutrina e uma não menos rica jurisprudência, e se tenha preferido uma expressão que retoma um nível de vacuidades que já no passado teve e que foi motivo de não pouco detrimento dos interesses do Município, isso porque mais uma vez a competência municipal ficará sob o foco de uma disputa com as demais pessoas de direito público, pois o mero interesse local não exclui o interesse estadual e mesmo o nacional.
O inc. II do mesmo art. 30 diz competir ao Município suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. Aqui, a bem da verdade, reconheça-se que ao Município acresceu-se alguma coisa, visto que não possuía nada do gênero na Constituição anterior. Mesmo em assuntos sobre os quais nenhuma competência possuía o Município, pode ele agora suprir omissões da legislação federal e estadual, obviamente sem violentá-la. Ainda assim, na verdade, parece possível dar expressão legislativa aos interesses locais, suplementando uma normatividade heterônoma, que por essa via torna-se possível de receber dispositivos que a modelem mais adequadamente ao atingimento de seus desígnios, tomando em linha de conta as particularidades dos diversos entes locais.
O mesmo art. 30 enuncia diversas competências expressas dos Municípios, é dizer, aquelas que lhes pertencem independentemente do exame quanto ao enquadrar-se no seu interesse local. Esses dispositivos não devem estimular uma visão exageradamente grandiosa da autonomia municipal. Diversas matérias aí explicitadas sofrem a restrição de uma normatividade superior, que lhes diminui o âmbito de atuação.
Exemplifiquemos. O inc. V do supracitado artigo dispõe que aos Municípios compete organizar os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo. Mas já o art. 21, XX, estipula que cabe à União editar diretrizes para os transportes urbanos. Citem-se, ainda, a título exemplificativo, o inc. VIII, que sofre a constrição do art. 21, IX, e o próprio art. 30, IX, segundo o qual é da alçada municipal a proteção do patrimônio histórico-cultural, observada, no entanto, a legislação fiscalizadora da União e dos Estados.
DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS
1.7. NATUREZA JURÍDICA DO DISTRITO FEDERAL
Com a atual Constituição o Distrito Federal alcança o status de pessoa política, uma vez que ganhou competências legislativas, a serem desempenhadas pela Câmara Legislativa, que deverá criar, inclusive, a própria Lei Orgânica do Distrito.
1.8. GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL
O Governador e seu Vice, bem como os Deputados Distritais, deverão ser eleitos de acordo com as regras do art. 77 e seus parágrafos. Ou seja, haverá eleição direta para Governador e em dois turnos se necessário. Quanto aos Deputados, estes deverão ser eleitos através do sistema proporcional.
1.9. ATRIBUIÇÕES LEGISLATIVAS DO DISTRITO FEDERAL
Alçado à categoria de pessoa política, sob a atual Constituição, o Distrito Federal poderá legislar. O seu âmbito de competência é bastante largo na medida em que incorpora tanto as competências atribuídas aos Estados como aquelas próprias dos Municípios.
1.10. PODER JUDICIÁRIO DO DISTRITO FEDERAL.
O Poder Judiciário do Distrito Federal, bem como os órgãos essenciais à administração da Justiça, deverá ser organizado através de lei de competência do Congresso Nacional (art. 48, IX).
2. HISTÓRICO DOS TERRITÓRIOS
O Território não figurou na Constituição de 1891. Nossa primeira Constituição Republicana dispunha que os Estados Unidos do Brasil ficariam constituídos pelas antigas províncias, que foram transformadas em Estados Federados, e pelo antigo Município neutro, transformado em Distrito Federal. Não previu a possibilidade de serem incorporadas novas áreas ao território nacional.
O primeiro Território Federal foi criado por uma lei ordinária – a Lei n. 1.181, de 24 de fevereiro de 1904. Foi o Território do Acre, que o Brasil adquiriu da Bolívia mediante tratado internacional, o Tratado de Petrópolis, assinado em 17 de novembro de 1903.
A falta de previsão constitucional levou aos Tribunais o Estado do Amazonas, que reclamava para si a incorporação das terras bolivianas, que a União, pela Lei n. 1.181, de 1904, subordinara ao seu domínio. O Estado do Amazonas teve como patrono o brilhante Rui Barbosa. Todavia, esse volumoso processo (dois volumes de mil e uma páginas) não chegou a ser decidido judicialmente. O Supremo Tribunal Federal jamais fez qualquer pronunciamento a respeito desses autos, embora estivessem em condições de ser julgados já em 1910[5]. A Constituição de 1934 pôs fim à questão determinando no seu art. 5.° que:
“A União indenizará os Estados do Amazonas e Mato Grosso dos prejuízos que lhes tenham advindo da incorporação do Acre ao Território Nacional. O valor fixado por árbitros, que terão em conta os benefícios oriundos do convênio e as indenizações pagas à Bolívia, será aplicado, sob a orientação do Governo Federal, em proveito daqueles Estados”.
A partir daí o Território passou a figurar em todas as Constituições brasileiras.
Na Constituição anterior, o art. 1º dizia que “o Brasil é uma República Federativa, constituída sob o regime representativo, pela união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios”. Como se nota a Constituição passada adotava o critério físico para determinar o que é o Brasil.
A atual Constituição mudou tal critério. Hoje compõem a Federação brasileira apenas as pessoas políticas, sendo o Território, parte da União, desprovido de autonomia política. Ficou fora do art. 1º que não concebe o Território enquanto componente de nossa Federação.
2.1. SITUAÇÃO ATUAL DOS TERRITÓRIOS
O constituinte, muito embora tenha tratado da matéria referente aos Territórios, transformou os que existem em Estados, à exceção de Fernando de Noronha, que foi reincorporado ao Estado de Pernambuco.
Todo o processo de criação, transformação em Estado ou reintegração a este dependerá de lei complementar, conforme determina o § 2° do art. 18. É bom lembrar que os Territórios possuíam apenas capacidade administrativa; não eram dotados de capacidade política, ou seja, não elaboravam suas próprias leis.
OBSERVAÇÃO IMPORTANTE:
O texto acima é um resumo adaptado e retirado (transcrito) do livro “Curso de Direito Constitucional” de autoria de Celso Ribeiro Bastos, Ed. Saraiva, pp 296 – 309
Outras Bibliografias consultadas:
BRASIL. Constituição Federal – Ed. Saraiva
CHIMENTI, Ricardo Cunha, CAPEZ, Fernando, ROSA, Márcio Fernando Elias e SANTOS, Marisa Ferreira dos – “Curso de Direito Constitucional” – 2ª ed. – Saraiva – São Paulo
NOGUEIRA, Ataliba. “Lições de Teorias Geral do Estado”. Edição especial do Instituto de Direito Público.
MORAES, Alexandre de – DIREITO CONSTITUCIONAL – Ed. Atlas – São Paulo.
SILVA, José Afonso da – CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO – Ed. Malheiros – São Paulo.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves – CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL – Ed. Saraiva – São Paulo.
TAVARES, André Ramos – CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL – Ed. Saraiva – São Paulo. ARAÚJO, Luiz Alberto NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano e David – CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL – Ed. Saraiva – São Paulo.
[1] Zombaria, brincadeira
[2] Ação de mofar, zombar; zombaria, escárnio. Algo ou alguém que é alvo dessa zombaria
[3] zombaria explícita e veemente; deboche, escárnio
[4] instável, passageiro.
[5] NOGUEIRA, Rubem. O Advogado Rui Barbosa, Brasília. Livraria Editora Cátedra, 1979, p. 308
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