Teoria Geral do Estado Aula 12 O Estado Federal

O ESTADO FEDERAL

Como vimos em oportunidades anteriores, FEDERAÇÃO é uma associação de Estados que:

a) se governam por si mesmo no que tange a seus interesses particulares, porém,

b) têm governo central que controla os interesses gerais quer no plano interno, quer no externo.

O Estado Federal nasce em decorrência de uma Constituição que delimita os direitos e deveres dos Estados-Membros, e as atribuições da União, à qual compete privativamente representar os Estados-Membros que a compõem nas relações internacionais.

Para entendermos melhor essa categoria de Estado, vejamos primeiro o que seja um Estado Unitário:

ESTADO UNITÁRIO: É aquele que apresenta uma organização política singular, ou seja, com um governo único de plena jurisdição nacional, sem divisões internas que não sejam simplesmente de ordem administrativa. O Estado Unitário é o tipo normal, ou seja, é o Estado padrão.

Por exemplo: a França é um Estado Unitário, também o são: Portugal, Bélgica, Holanda; Peru, Uruguai, Panamá. Estes são Estados que embora descentralizados em municípios, distritos ou departamentos, tais divisões são apenas de direito administrativo, assim, não tem esses organismos menores autonomia política[8].

ESTADO FEDERAL: É aquele que se divide em províncias politicamente autônomas, possuindo duas fontes paralelas de direito público, uma nacional e outra provincial

Como exemplo podemos citar o Brasil, Estados Unidos da América do Norte, México, Argentina e Venezuela, todos Estados Federais.

O que caracteriza o Estado Federal é justamente o fato de, sobre o mesmo território e sobre as mesmas pessoas, se exercer, harmônica e simultaneamente, a ação pública de dois governos distintos: o Federal e o Estadual.

O ESTADO FEDERAL — define Queiroz Lima — é um Estado formado pela união de vários Estados; é um Estado de Estados. Denominam-no os alemães “staatenstaat”.

Esta definição se ajusta a um conceito de direito público interno, o qual tem por objetivo o estudo das unidades estatais na sua estrutura ínti­ma[9].

No plano internacional, porém, já o dissemos, o Estado Federal se pro­jeta como UNIDADE, não como pluralidade. Como observa Pontes de Miranda o adjetivo “federal” não interessa ao direito internacional, nem dele emana.

O Prof. Pinto Ferreira, da Universidade de Recife, formulou a seguin­te definição:

“O Estado federal é uma organização formada sob a base de uma repartição de competências entre o governo nacional e os governos estaduais, de sorte que a União tenha supremacia sobre os Estados-Membros e estes sejam entidades dotadas de autonomia constitucional perante a mesma união”.

A forma federativa moderna não se estruturou sobre bases teóricas[10]. Ela é produto de uma experiência bem-sucedida — a experiência norte-americana.

As federações ensaiadas na antiguidade, todas elas, foram instáveis e efêmeras[11]. Extinguiram-se antes que pudessem comprovar resultados posi­tivos em função dos problemas que as inspiraram. Apenas a Suíça mante­ve-se até agora, conservando, em linhas gerais, os princípios básicos da antiga Confederação Helvética, de natureza federativa, o que se explica pela sua geografia e pela presença constante de um inimigo temível à sua ilharga.

Os exemplos históricos foram experiências de descentralização admi­nistrativa, não de descentralização política, que é característica primacial do sistema federativo. A simples descentralização administrativa consis­tente na autonomia de circunscrições locais (províncias, comunas, conse­lhos, municípios, cantões, departamentos ou distritos), como ocorria na Grécia antiga e ocorre na Espanha atual, é sistema municipalista, e não federativo[12].

A forma federativa consiste essencialmente na descentralização política: as unidades federadas elegem os seus próprios governantes e elaboram as leis relativas ao seu peculiar interesse, agindo com autonomia predefinida, ou seja, dentro dos limites que elas mesmas estipularam no pacto federativo[13].

A autonomia administrativa das unidades federadas é consequência lógica da autonomia política de direito público interno.

CARACTERÍSTICAS ESSENCIAIS DO ESTADO FEDERAL

São características fundamentais do sistema federativo, segundo o modelo norte-americano[14]:

A –  Distribuição do poder de governo em dois planos harmônicos: fe­deral e provincial (ou central e local). O governo federal exerce todos os poderes que expressamente lhe foram reservados na Constituição Federal, poderes esses que dizem respeito às relações internacionais da união ou aos interesses comuns das unidades federadas. Os Estados-Membros exercem todos os poderes que não foram expressas ou implicitamente reservados à União, e que lhes não foram vedados na Constituição Federal. Somente nos definidos de poderes concorrentes, prevalece o princípio da superio­ridade hierárquica do Governo Federal.

B – Sistema Judiciarista, consistente na maior amplitude de competên­cia do Poder Judiciário, tendo este, na sua cúpula, um Supremo Tribunal Federal, que é órgão de equilíbrio federativo e de segurança da ordem cons­titucional.

C – Composição bicameral do Poder Legislativo, realizando-se a repre­sentação nacional na Câmara dos Deputados e a representação dos Estados-Membros no Senado, sendo esta última representação rigorosamente igua­litária.

D –  Constância dos princípios fundamentais da Federação e da Repú­blica, sob as garantias da imutabilidade desses princípios, da rigidez cons­titucional e do instituto da intervenção federal.

O FEDERALISMO NOS EEUU DA AMERICA DO NORTE

               Para melhor compreensão do mecanismo federativo, é preciso ter em vista a origem histórica dessa forma de Estado. E a Constituição norte-americana de 1787 é o marco inicial do moderno federalismo[15]. (vide texto Aula 12 Leitura Complementar: EUA  –  INDEPENDÊNCIA e GUERRA DE SECESSÃO)

               As treze colônias que rejeitaram a dominação britânica, em 1776, cons­tituíram-se em outros tantos Estados livres. E sustentando a luta pela sua independência, ante a reação da Inglaterra, uniram-se, em prol da defesa comum, sob a forma contratual da Confederação de Estados, em 1781, visando ao fortalecimento da defesa comum. Verificou-se que o governo resultante dessa união Confederal, instável e precário como era, não solucio­nava os problemas internos, notadamente os de ordem econômica e militar[16]. As legislações conflitantes, as desconfianças mútuas, as rivalidades regionais ocasionavam o enfraquecimento dos ideais nacionalistas e dificulta­vam sobremaneira o êxito da guerra de libertação.

               Discutidos amplamente os problemas sociais, jurídicos, econômicos, militares, políticos e diplomáticos, de interesse comum, durante noventa dias, na Convenção de Filadélfia, decidiram os convencionais, sob a presi­dência de George Washington, transformar a Confederação em uma forma de união mais íntima e definitiva. Enfrentados os problemas comuns à luz da realidade, concertaram-se as soluções que o bom-senso indicava diante das adversidades do momento histórico, e, afinal, os resultados da Conven­ção foram consubstanciados na Constituição Federal de 1787. Assim, foi essa Constituição elaborada empiricamente, adaptando-se aos problemas imperiosos, aplainando divergências, procurando resguardar, tanto quanto possível, os princípios do ”self-government” defendidos intransigentemente pelos Estados pactuantes[17].

               Foi assim que a Constituição norte-americana, de caráter experimen­tal, espírito prático e acomodativo, estruturou o federalismo, como era pos­sível e não como era desejável.

               Uma das acomodações consistiu na conservação do nome Estado, quando os países livres, ciosos da sua independência, relutavam em sujei­tar-se à condição de província. Ao que depois se acrescentou uma qualifica­ção restritiva — Estado-Membro.

O PROBLEMA DA SOBERANIA NO ESTADO FEDERAL

Surgiram inúmeras controvérsias doutrinárias, que ainda persistem, notadamente quanto à harmonização do sistema federativo com o conceito clássico da soberania una e indivisível.

Destacaram-se as teorias de Le Fur, Duguit, Kelsen, Jellinek, Mouskholi, Verdross, Carré de Malberg, e tantos outros, notadamente a do escritor norte-americano Calhoun, divulgada na Europa por Seydel, sustentando que a soberania, sendo indivisível, perma­nece com os Estados Federados, por isso que, sendo a união resultante de simples relação contratual, poderá ser desfeita como os acordos em geral. E, baseados nesta teoria, os Estados do Sul, essencialmente agrícolas, dis­cordando da libertação dos escravos, insurgiram-se contra os do Norte e declararam extinta a União. O triunfo das armas do Norte, porém, consa­grou definitivamente o princípio da soberania exclusiva da União[18].

A soberania é nacional, e a nação é uma só. Logo, o exercício do poder de soberania compete ao governo federal e não aos governos regio­nais. Ademais, a federação não resulta de uma simples relação contratual como ocorre com a confederação. As unidades federadas são divisões histórico-geográficas e político-administrativas de uma só nação. Unem-se pelo pacto federativo que expressa a vontade nacional, que é permanente e indissolúvel[19]. Daí a inadmissibilidade da teoria de Calhoun.

É certo que a autonomia política das unidades federadas sofre limita­ções, mas estas limitações são determinadas na Constituição Federal, que não é outorgada arbitrariamente pelo governo central, mas elaborada livre­mente pela nação, através dos seus Deputados, e pelos Estados pactuantes, representados por seus Senadores. Em suma o que ocorre é uma autolimitação, e esta significa, em última análise, uma reafirmação da au­tonomia política.

Nos Estados Unidos da América do Norte a autonomia estadual é ampla. Variam os Estados-Membros norte-americanos quanto à forma unicameral ou bicameral, quanto às linhas gerais do sistema presidencialista, quanto aos sistemas de organização e governo municipais, quanto à estruturação do sistema judiciário, e até mesmo chegam a adotar institutos de democra­cia direta, como o referendum, o recall, a iniciativa ou veto popular das leis e a revogação do mandato por um pronunciamento extraordinário do eleito­rado. As próprias leis penais, civis, comerciais e processuais são da compe­tência estadual. Como exemplos, podemos mencionar que alguns Estados da união norte-americana adotam a pena de morte e outros não, alguns adotam o divórcio e outros não. Exige a ordem federal, tão-somente, que sejam respeitados os princípios fundamentais, as vigas mestras da Federa­ção, da República e do regime democrático.

O FEDERALISMO NO BRASIL

O federalismo brasileiro é diferente; é muito mais rígido. O nosso sistema é de FEDERALISMO ORGÂNICO[20]. Essa diversidade tem um fundamento histórico.

O Brasil-Império era um Estado juridicamente unitário, mas, na reali­dade, era dividido em províncias. O ideal da descentralização política, no Brasil, vem desde os primórdios da nossa existência, desde os tempos colo­niais. Os primeiros sistemas administrativos adotados por Portugal, as governadorias gerais, as feitorias, as capitanias, traçaram os rumos pelos quais a nação brasileira caminharia fatalmente para a forma federativa[21]. A enormidade do território, as variações climáticas, a diferenciação dos grupos étnicos, toda uma série imensa de fatores naturais ou sociológicos tornaram a descentralização política um imperativo indeclinável da realidade social, geográfica e histórica. E quando o centralismo artificial do primeiro Império procurou violentar essa realidade, a nação forçou a abdicação de D. Pedro I, impondo a reforma da Carta Imperial de 1824, o que se realizou pelo Ato Adicional de 1834, concessivo da autonomia provincial.

Contrariamente ao exemplo norte-americano, o federalismo brasileiro surgiu como resultado fatal de um movimento de dentro para fora e não de fora para dentro; de força centrífuga e não centrípeta; de origem natural-histórica e não artificial. De certo modo, deve-se a queda do Império mais ao ideal federativo do que ao ideal republicano. Tanto assim que o Manifes­to Republicano de Itu, em 1870, justificava-se combatendo o centralismo imperial, proclamando, em resumo, que no Brasil, antes ainda da ideia democrática, encarregou-se a natureza de estabelecer o princípio federati­vo. Acresce observar que o último e desesperado esforço do Gabinete Ouro Preto no sentido de salvar a monarquia agonizante consistiu em desfraldar a bandeira do federalismo. Mas já era tarde; poucos meses depois procla­mava-se a República Federal.

A Constituição de 1891 estruturou o federalismo brasileiro segundo o modelo norte-americano[22]. Ajustou a um sistema jurídico-constitucional es­trangeiro uma realidade completamente diversa. Daí resultou que a Consti­tuição escrita não pôde reproduzir, como não reproduziu, a Constituição real do país.

FEDERALISMO ORGÂNICO

Tornou-se a federação brasileira, cada vez mais, uma federação orgâ­nica, de poderes superpostos, na qual os Estados-Membros devem organi­zar-se à imagem e semelhança da União; suas Constituições particulares devem espelhar a Constituição Federal, inclusive nos seus detalhes de or­dem secundária; e suas leis acabaram subordinadas, praticamente, ao prin­cípio da hierarquia.

Já em 1898, exclamava Rui Barbosa, num profundo desalento: “Eis o que vem a ser a federação do Brasil; eis em que dá, por fim, a autonomia dos Estados, esse princípio retumbante, mentiroso, vazio de vida como um sepulcro, a cuja superstição se está sacrificando a existência do país e o princípio da nossa nacionalidade”. Com igual veemência manifestaram-se Amaro Cavalcanti, Assis Brasil, Aureliano Leal, Alberto Torres, Levi Car­neiro e tantos outros. E na Constituinte de 1946 levantou-se a voz autoriza­da do Prof. Mário Mazagão, afirmando que “caminhamos, infelizmente, para uma centralização tão categórica que, nesta marcha, dentro de pouco tempo, os últimos resquícios da federação estarão extintos”.

Segundo o Prof. Ataliba Nogueira:

“Estamos a cada passo reduzindo o país a Estado unitário. A esfera de competência da União foi alargando-se de tal jeito que contribuiu para esse inconveniente a desnaturante centralização. A União é aqui o Estado-Providência. Acham-no capaz de resolver, milagrosamente, todos os problemas, e lhe entregam, de mãos atadas, a federação[23]“.

A lição clássica de João Barbalho — A União nada pode fora da Constituição; os Estados só não podem o que for contra a Constituição — tornou-se um princípio teórico sem nenhuma correspondência com a reali­dade.

A Constituição de 1891 procurou ser fiel ao modelo norte-americano, e sobre ela ensinou João Barbalho que os Estados-Membros ficaram obri­gados a observar os “princípios constitucionais”, não a Constituição mes­ma, formalmente. E Rui Barbosa, com a sua soberana autoridade acrescenciais da Constituição Federal. Aliás, a Constituição do Rio Grande do Sul divergia profundamente da Constituição Federal de 1891, a ponto de man­ter um regime semiparlamentarista, e nem por isso deixou de vigorar, sem contestação judicial, até 1930. Mas ultimamente o Supremo Tribunal Fede­ral tem fulminado de inconstitucionalidade preceitos de ordem secundária, como aquele que subordina à aprovação da Assembleia Legislativa a no­meação dos secretários de Estado. Basta conferir as decisões de 1947, que cancelaram vários dispositivos das Constituições de São Paulo, Ceará, Rio Grande do Norte, Piauí e outras.

Assim é que o sistema federativo brasileiro vem se distanciando cada vez mais do modelo norte-americano, a ponto de configurar uma nova for­ma, que denominamos federalismo orgânico[24].

RESUMO:

Finalmente, resumindo o que foi exposto e para afastar confusões, vamos deixar claro o seguinte

1. As unidades federadas não são Estados na exata acepção do termo; são Províncias, como no Brasil-Império, na Argentina e em outras federa­ções[25]. Segundo a doutrina norte-americana, denominam-se Estados-Mem­bros.

• O poder de autodeterminação dos Estados-Membros denomina-se autonomia, não soberania[26]. Os Estados-Membros só têm personalidade jurídica de direito público interno, não internacional[27]. Não possuem represen­tações diplomáticas nem firmam tratados.

• Perante o direito público internacional a Federação é Estado sim­ples, isto é, uma unidade. Só a União é sujeito de Direito Internacional.

• No sistema congressual, bicameral, próprio da forma federativa, a Câmara dos Deputados representa a população nacional, e o Senado é com­ posto de delegados dos Estados-Membros, embora sejam estes eleitos pelo voto popular, em cada unidade.

Outros pontos a esclarecer: o governo federal não dispõe de poder de domínio sobre os territórios estaduais; dispõe de poder de jurisdição, nos limites da sua competência.

Além das unidades federadas, são partes integrantes da Federação os Territórios, sem autonomia política, colocados sob administração direta do governo central.

O Distrito Federal é a sede do governo da União. É também uma das unidades integrantes da Federação e goza de relativa autonomia, devendo necessariamente possuir assembleia legislativa própria. Entretanto, isso não ocorre na federação brasileira atual.

No Continente Americano contam-se cinco Repúblicas federativas: EEUU, México, Brasil, Argentina e Venezuela[28].

A Federação brasileira, de fundo eminentemente orgânico, com cres­cente ampliação do poder central, será analisada em  “Direito Cons­titucional”.

BIBLIOGRAFIA:

1. DALLARI, Dalmo de Abreu. – ELEMENTOS DE TEORIA GERAL DO ESTADO – Ed. Saraiva – São Paulo.
2. BASTOS, Celso Ribeiro. – CURSO DE TEORIA DO ESTADO e CIÊNCIA POLÍTICA – Ed. Saraiva – São Paulo (“DE TEORIA DO ESTADO E CIÊNCIA POLÍTICA – Kufunda.net”)
3. MALUF, Sahid. – TEORIA GERAL DO ESTADO –  Sugestões Literárias – SP
4. Constituição da República Federativa do Brasil
5. AZAMBUJA, Darcy. – TEORIA GERAL DO ESTADO – Ed. Globo – São Paulo
6. FILOMENO, Jose Geraldo Brito. – MANUAL DE TEORIA GERAL DO ESTADO – Forense Universitária – Rio de Janeiro
7.  ARAÚJO, Luis Ivani de Amorim. – TEORIA GERAL DO ESTADO – ed. Forense – Rio de Janeiro
8. ZIPPELIUS, Reinhold. – TEORIA GERAL DO ESTADO – Fundação  Calouste Gulbenkian – Lisboa – Tradição de Karin Praefke e Aires Coutinho

[8] O PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE E SUA APLICABILIDADE NOS … – FADIPA, https://revista.fadipa.br/index.php/cjuridicas/article/download/2/3/8.

[9] (PDF) TEORIA GERAL DO ESTADO | Eduarda Egewarth – Academia.edu, https://www.academia.edu/36684621/TEORIA_GERAL_DO_ESTADO.

[10] Os Artigos Federalistas, https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/242934/000936215.pdf.

[11] POSSIBILIDADES DE FORTALECIMENTO DA GESTÃO, https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/6285/1/REBECA%20GUERREIRO%20MACHADO.pdf.

[12] Resumo TGE – Formas de Estado e Estado Federal doc., https://www.passeidireto.com/arquivo/87208329/resumo-tge-formas-de-estado-e-estado-federal-doc.

[13] Os Artigos Federalistas, https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/242934/000936215.pdf.

[14] DireitoMZ: FORMAS DE ESTADO – Blogger,

[15] Ciência política e teoria geral do estado | PDF, https://pt.slideshare.net/slideshow/cincia-poltica-e-teoria-geral-do-estado/75451104.

[16] O federalismo simétrico e o federalismo assimétrico, https://conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/42480/o-federalismo-simetrico-e-o-federalismo-assimetrico.

[17] Ead9 (1) | PDF – SlideShare, https://pt.slideshare.net/slideshow/ead9-1/13960677.

[18] Maluf, Sahid  – Teoria Geral do Estado – ed. Saraiva – 2014

[19] Quais são as características da federação brasileira? https://todasasrespostas.pt/quais-sao-as-caracteristicas-da-federacao-brasileira.

[20] TEXTO PARA LEITURA – ESQUEMA – Teoria Geral do Estado – Passei Direto, https://www.passeidireto.com/arquivo/39037059/texto-para-leitura-esquema.

[21] Um “artigo federalista” – Jusbrasil, https://www.jusbrasil.com.br/artigos/um-artigo-federalista/826279026.

[22] Evolução e comparação das Constituições Brasileiras, https://jus.com.br/artigos/66877/evolucao-e-comparacao-das-constituicoes-brasileiras.

[23] O federalismo simétrico e o federalismo assimétrico, https://conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/42480/o-federalismo-simetrico-e-o-federalismo-assimetrico.

[24] 4. FORMAS DO ESTADO – Ciência Política  

[25] formas de estado – Ciência Política e Teoria Geral do Estado, https://www.passeidireto.com/arquivo/16843141/formas-de-estado.

[26] FINALIDADE E FUNÇÕES DO ESTADO – Ciência Política – Passei Direto, https://www.passeidireto.com/arquivo/5293805/finalidade-e-funcoes-do-estado.

[27] formas de estado – Ciência Política e Teoria Geral do Estado, https://www.passeidireto.com/arquivo/16843141/formas-de-estado.

[28] 001 Const. II – PUC Goiás, https://professor.pucgoias.edu.br/SiteDocente/admin/arquivosUpload/17657/material/001%20Const%20II.pdf.

Pesquisa e compilação – Prof. Artur Cristiano Arantes

Homepage – https://professorarturarantes.com/